Mål- og resultatstyring i norsk skole – og i Osloskolen

Siden 1995 har Norge deltatt i en rekke internasjonale undersøkelser som har til hensikt å kaste lys over utviklingen i norsk skole og gi et bidrag til det kunnskapsgrunnlaget som trengs når det skal utformes ny politikk. De mest kjente undersøkelsene er PISA, TIMSS og PIRLS, men det er også flere andre. 

I en bok som nylig utkom på Universitetsforlaget oppsummerer en gruppe forskere hva vi har lært av disse undersøkelsene, som er gjennomført i perioden 1995-2015. Undersøkelsene forteller absolutt ikke alt om norsk skole, og de er ikke alene tilstrekkelige som grunnlag for å utforme politikk. Men materialet er likevel så omfattende at forskerne mener å kunne identifisere noen utviklingstrekk som har preget norsk skole i denne perioden. Oppsummert peker de på 10 sentrale hovedfunn:

  • Prestasjonene til elevene som begynte på skolen i siste del av 1990-tallet, var svake.
  • Prestasjonene til elever som begynte på skolen etter årtusenskiftet, er betydelig bedre. Det er blant annet en stor fremgang i elevenes lese- og matematikkferdigheter.
  • Fremgangen i siste halvdel av perioden er i hovedsak knyttet til fremgang for de faglig svakeste elevene.
  • Det er små kjønnsforskjeller i realfagene, men jentene leser mye bedre enn guttene. 
  • Det er store forskjeller mellom skoler, det vil si at de beste skolene presterer svært mye bedre enn de lavest presterende skolene. Men forskjellene er mye mindre enn de er i andre land.
  • Hjemmebakgrunn er sterkt relatert til elevers prestasjoner også i Norge, men sammenhengen er svakere enn i de fleste andre land. 
  • Norske lærere deltar lite i faglig relevant kompetanseheving sammenlignet med lærere i andre land.
  • Norsk skole er bygget på allmennlærere med middels lang utdanning. I mange andre land har flere lærere lang utdanning og spesialisering.
  • Elevene rapporterer at skoleklima og læringsmiljø har blitt tildels betydelig bedre i perioden.

 

Jeg vet ikke hvor godt kjent disse funnene er. De burde, etter min oppfatning, ha stor betydning for nasjonale og lokale skolepolitikere som arbeider for å forbedre norsk skole. Hvis skolen på vesentlige områder er på rett vei, er det viktig ikke å kaste barnet ut med badevannet. Selvsagt kan man forbedre og forsterke positive utviklingstrekk, og selvsagt bør man justere og endre på det som eventuelt går i gal retning. Men alt forutsetter at man tilegner seg best mulig kunnskap om tilstanden og utviklingen i norsk skole, og  helst også om mulige årsaker til at noe utvikler seg i en bestemt retning.

De som fryder seg mest over at Astrid Søgnen må gå, og som støtter skolebyråd Inga Marte Thorkildsen, peker ofte på at de er motstandere av mål- og resultatstyring (eller New Public Management (NPM), som de, etter min mening feilaktig, også kaller det) i skolen. Dette er også tonen i Rune Slagstads relativt resirkulerte fortelling om de skolepolitiske regimene under “Hernes, Søgnen, Clemet” og SV i Klassekampen i går. Og som en på Twitter gledesstrålende utbrøt i en kommentar i går: “De fleste lærere husker godt at SV bidro sterkt til å innføre Clemets NPM-skole. Men nå har jo Inga Marte snudd den trenden. Endelig!”

De som uttrykker så mye motstand mot mål- og resultatstyring i offentlig sektor, slipper egentlig altfor lett unna. 

For hva mener de selv?

Skal vi ikke ha noen mål for de virksomhetene det offentlige driver? Eller skal vi bare ha færre mål, andre mål eller bedre mål? Og skal det aldri kontrolleres eller rapporteres om hvorvidt målene nås, eller skal det bare rapporteres og kontrolleres litt mindre? Og er det mulig å strekke seg mot mål, hvis man ikke vet hvor man er og hva som skal til for å nå målet?

Selv mener jeg at det er helt selvsagt at vi må ha mål for enhver virksomhet, og at vi må undersøke om vi er på rett vei og om vi når målene. Det er samtidig like selvsagt at mål- og resultatstyring kan gjennomføres på både gode og dårlige måter. Det kan være for mange mål, for detaljerte mål, for mange mål som er i konflikt med hverandre, feil mål og så videre, og det kan være for mye rapportering og kontroll. Det er i det hele tatt vanskelig å bedømme hva kvalitet er. Men at noe er vanskelig, bør ikke hindre oss i forsøke å gjøre det best mulig og stadig å utvikle, foredle og forbedre mål- og resultatstyringen. Den nåværende regjeringen har for eksempel forsøkt å forbedre mål- og resultatstyringen ved å styre mindre detaljert

Poenget er: Vi som er tilhengere av mål- og resultatstyring, er selvsagt ikke motstandere av bedre måter å gjøre det på. Det er de som er motstandere av denne typen styring, som karikerer det, noe direktøren for  Direktoratet for økonomistyring (DFØ), Hilde Singsaas, for øvrig skrev godt om herMål- og resultatstyring er et grunnleggende prinsipp i all statlig virksomhetsstyring og antagelig også i de aller fleste, eller kanskje alle, kommuner.

Det er også merkelig, slik Rune Slagstad gjør, å antyde at vi får et skolepolitisk regimeskifte fordi Astrid Søgnen går. Han skriver ikke eksplisitt hva dette regimeskiftet skulle bestå i, men artikkelen etterlater inntrykk av at det er “New Public Management” og målstyringen som er problemet, og at dette er noe SV burde ha vært imot og nå omsider er imot i Oslo.

Men det er selvsagt ikke Søgnen eller noen andre ansatte i Oslo kommune som bestemmer hva slags styringsregime kommunen skal ha. Det er det bystyret og byrådet som gjør. Og byrådet har formulert dette styringsregimet helt klart: Byrådet vil ha “tillitsbasert styring og ledelse” (som jeg også omtalte i min forrige blogg), og det får, ifølge byrådet, “konsekvenser for praktiseringen av mål- og resultatstyringen ved at det skal legges mer vekt på tydelige mål, forventninger til resultater og effekter, og mindre vekt på kontroll, detaljrapportering og måling av aktiviteter, tiltak og virkemidler”. 

Det rødgrønne byrådet vil altså ha mer og tydeligere mål- og resultatstyring i Osloskolen og legger større vekt på forventninger om resultater og effekter. Det det vil ha mindre av, er kontroll, detaljrapportering og måling av aktiviteter og virkemidler. 

Byrådet går altså til mål- og resultatstyringens kjerne og sier at det er målene, resultatene og effektene som er viktigst. Detaljer om hvordan man kommer frem til målet, er mindre viktig.(Personlig mener jeg at også virkemidlene har en viss betydning, men jeg skal la det ligge her.)

Budskapet står unektelig i en viss kontrast til det inntrykket man kan få av den offentlige debatten.

Hvordan arter så dette seg i praksis?

Jeg har forsøkt å undersøke det ved å se nærmere på det borgerlige byrådets siste tildelingsbrev til utdanningsetaten, som er på 18 sider og ble sendt i 2015 – og det rødgrønne byrådets tildelingsbrev av 2018, som er på 22 sider.

Tildelingsbrevet er det viktigste styringsdokumentet som gis fra overordnet politisk myndighet til en virksomhet. Det er her byrådet uttrykker sine “forventninger, krav og føringer”, for øvrig formulert helt likt i de to brevene, til vedkommende etat, det vil si at det er her de viktigste styringssignalene gis.

Ordet “mål” får 30 treff i det borgerlige tildelingsbrevet og 77 treff i brevet fra Thorkildsen.

Ordet “resultat” gir 8 treff i det borgerlige tildelingsbrevet og 38 treff i tildelingsbrevet fra Thorkildsen.

Ordet “rapportering” får 19 treff i det borgerlige brevet og 16 treff i brevet fra Thorkildsen.

Ordet “kontroll” forekommer 3 ganger i det borgerlige brevet og 6 ganger i Thorkildsens brev.

Ordet “styring” finnes 16 ganger i det borgerlige brevet og 33 ganger i brevet fra Thorkildsen.

Noen revolusjon har det altså åpenbart ikke vært. Men kanhende legges det nå enda større vekt på mål- og resultatstyring, slik jeg var inne på foran.

I tildelingsbrevene fremkommer det også noen helt eksakte mål, som etaten er forventet å strekke seg etter.

I det borgerlige tildelingsbrevet er dette veldig oversiktlig, og det dreier det seg om 4 hovedmål og til sammen 16 delmål. 

I tildelingsbrevet fra det rødgrønne byrådet er inndelingen en litt annen og ikke så klar, men det er 6 “langsiktige resultatmål” som etaten skal operasjonalisere, 6 mål, 18 tilhørende “tiltak” som inneholder både mål og tiltak som etaten skal gjennomføre, og cirka 35 “innsatsområder”, som også forteller hva etaten skal gjøre.

Målt i antall mål, delmål, tiltak og innsatsområder er det altså ingenting som tyder på at det er blitt mindre mål- og resultatstyring i Osloskolen – snarere tvert om.

På (minst) tre måter kan man nok likevel se en forskjell:

For det første: Målene som ble satt av det borgerlige byrådet, var i større grad målbare, eller kanskje mer presist: Det var mulig å måle om man oppnådde en fremgang eller tilbakegang.

Et eksempel:

2015: “Andelen elever som opplever et skolemiljø fritt for mobbing, rasisme, vold og rusmisbruk, skal økes.”

2018: “Elever og lærlinger skal ha et trygt og inkluderende læringsmiljø, fritt for mobbing.” 

Et annet eksempel:

2015: “Alle skal lære mer – elevenes grunnleggende ferdigheter og kunnskaper i basisfagene skal styrkes.” Og et av delmålene: “Elevenes lese-, skrive- og regneferdigheter, og evnen til å uttrykke seg muntlig og bruke digitale verktøy skal forbedres.”

2018: “Alle elever skal ha grunnleggende lese-, skrive- og regneferdigheter tidlig i skoleløpet.”

For det andre: Noen av de rødgrønne målene kan (paradoksalt nok i lys av byrådets overordnende strategi) sies å være mer opptatt av virkemidler enn mål. Ett mål er for eksempel at “elever og lærlinger skal møte medarbeidere med høy kompetanse og tid til å følge opp den enkelte”. Ingen kan være mot det, men det hjelper ikke med høy kompetanse og tid, hvis ikke elever og lærlinger, på en eller annen måte, har glede av det – for eksempel ved at de lærer mer, trives bedre, mobbes mindre eller fullfører mer.

Og for det tredje: Det nåværende byrådet har senket ambisjonene på sentrale områder. Ett eksempel er at måltallet for andelen elever som på sikt skal gjennomføre og fullføre videregående opplæring, er nedjustert fra 90 til 85 prosent. 

Enkelte av dem som er sterke motstandere av mål- og resultatstyring i offentlig sektor, anklager ofte oss som er tilhengere av slik styring, for å drive med en form for “nytale”.

Jeg tror det kan være grunn til å returnere komplimentet.

Mål- og resultatstyringen lever i beste velgående – selv under en SV-byråd og med Rødt som heiagjeng.

Ledelse basert på mistillit i Oslo

Det må være en skjebnens ironi at den kommunen som de senere år har profilert seg mest på å ville gå fra detaljert mål- og resultatstyring til såkalt tillitsbasert ledelse, nemlig Oslo kommune, også er den kommunen som nå profilerer seg mest på å uttrykke mistillit til egne ansatte.

Dette går mest utover Osloskolen.

Styringen ser ut til å være like detaljert som før. Tildelingsbrevet for 2018, som er det tredje tildelingsbrevet fra det nåværende byrådet, er ikke kortere enn det var i 2015 under det borgerlige byrådet. Det er tvert om litt lenger. Detaljstyringen ser altså ut til å være omtrent den samme.

“I Oslo kommune vil vi ha ledelse og medarbeidere som stoler på hverandre, mekanismer for å løse konflikter og noen få felles mål,” sa byrådsleder Raymond Johansen i en tale for et års tid siden. 

Det han har fått, er vel nærmest det motsatte. Byrådet stoler ikke på sentrale medarbeidere, og det ser ut til å mangle gode mekanismer for å løse konflikter.

Skolebyråd Inga Marte Thorkildsen har lenge uttrykt mistillit til Utdanningsetaten og til etatens leder, Astrid Søgnen. 

15.000 ansatte i Osloskolen har over lang tid kunnet lese og høre at det arbeidet de gjør og de resultatene de oppnår, er blitt redusert og mistenkeliggjort, at de har jobbet på feil måte, og at alt nå må forandres – enda fakta og forskning stadig kan fortelle dem at de oppnår svært gode resultater på elevenes vegne

Og etter månedsvis med støy lyktes endelig byrådet med sitt forehavende: Å presse Astrid Søgnen ut av stillingen som utdanningsdirektør

Men denne helt spesielle formen for tillitsbasert ledelse stopper ikke her. Skolebyråd Inga Marte Thorkildsen fortsetter også etter at det er klart at Søgnen skal slutte.

Hun har nå proklamert, ifølge Vårt Oslo, at “det ikke blir snakk om å hente opp noen av direktørene som har tjenestegjort på nivået under Astrid Søgnen”. Og det gjelder visst flere enn dem. Thorkildsen kan i det hele tatt “vanskelig se for (s)eg at det blir hentet en ny utdanningsdirektør fra utdanningsetaten”. “Vi ønsker jo noen forandringer”, som hun sier. 

Byrådet går altså langt i å diskvalifisere og ekskludere nærmere 20 ledere og et par hundre ansatte (jeg antar Thorkildsen mener utdanningsadministrasjonen og ikke utdanningsetaten) før de overhodet er kommet igang med å lage en kandidatprofil og lyse ut stillingen.

Går sånt i det hele tatt an i Norge når en viktig stilling i offentlig sektor skal besettes? Kan en hel gruppe være diskvalifisert på grunn av arbeidsstedet de har eller sjefen de har hatt? 

Jeg trodde ikke det.

Offentlige stillinger skal som hovedregel lyses ut.

Enhver skal kunne søke på slike stillinger, og det skal være den best kvalifiserte kandidaten som blir valgt.

Thorkildsen kan umulig vite at det ikke finnes kvalifiserte interne kandidater. 

Og for å sette det på spissen: Hvis det Thorkildsen sier, medfører riktighet – at ingen i etaten vil bli vurdert som aktuelle for direktørstillingen, fordi de jobber i etaten – så må det fremkomme av utlysningsteksten. 

Det ville i så fall være oppsiktsvekkende og unikt.

Om det vil være lovlig, er et juridisk spørsmål. 

God og tillitsbasert ledelse er det i alle fall ikke.

 

 

 

 

 

 

 

 

Uverdig av byrådet

Raymond Johansen og Inga Marte Thorkildsen greide til slutt å presse Astrid Søgnen ut av stillingen.

Fremgangsmåten har vært amatørmessig og uverdig.

Det er ikke uvanlig at toppledere, både i offentlig og privat sektor, blir bedt om å gå, fordi ledernes foresatte mener at det er best for virksomheten. 

Men hvis det ikke foreligger forhold som gjør at disse lederne kan eller bør sies opp, må man inngå slike avtaler i minnelighet.

I privat sektor ordner det seg ofte ved at det allerede i ansettelseskontrakten er avtalt at vedkommende leder frasier seg alle rettigheter mot en økonomisk kompensasjon. Det vil si at et styre kan be lederen om å gå på dagen uten noen nærmere begrunnelse mot at vedkommende får med seg et sluttvederlag.

I offentlig sektor har man ikke slike ordninger. Da kan det i stedet komme på tale å tilby en annen, som regel mindre attraktiv stilling. Det sitter derfor en del “rådgivere” på bortgjemte kontorer både i stat og kommuner – uten at de alltid har så veldig mye meningsfylt å gjøre.

Poenget må uansett være at slike ledere, som altså ikke har gjort noe kritikkverdig av betydning, må kunne gå av eller tre til side i verdighet. Kan de det, er det også mye lettere å komme frem til minnelige ordninger.

Det har ikke skjedd i dette tilfellet. Byrådet har tvert om gjort det svært vanskelig å komme frem til en minnelig ordning.

Hvis vi skal tro mediene, fikk Astrid Søgnen første gang vite at byrådet gjerne ville bli kvitt henne da hun hadde en samtale med kommunaldirektør Bente Fagerli torsdag 6.september. Da var det nesten et halvt år siden byråd Inga Marte Thorkildsen, som er Søgnens øverste sjef, hadde begynt å beklage seg over Søgnen og etaten i det offentlige rom

Thorkildsen har ved gjentatte anledninger gitt uttrykk for mistillit til Søgnen og etterlatt et klart inntrykk av at Søgnen og etaten ikke har fulgt opp vedtak og styringssignaler som er kommet fra byrådet og bystyret. Opposisjonen i bystyret har flere ganger bedt om at Thorkildsen konkretiserer og dokumenterer sine påstander, men dette har Thorkildsen så langt ikke gjort. Kan hende får vi vite mer om dette nå.

Situasjonen må uansett ha gjort det svært vanskelig for Søgnen. Byrådet har, i det offentlige rom, rett og slett beskyldt henne for å sabotere demokratisk valgte organer og den skolepolitikken de ønsket å føre. 

Alle har nå lenge visst at byrådet har ønsket å bli kvitt Søgnen. Alle har også visst hvorfor byrådet har ønsket å bli kvitt Søgnen. De mener at hun ikke gjør jobben sin, og at hun ikke tar de styringssignalene hun skal ta som sjef for skoleetaten i Oslo.

Så når hun nå går av: Betyr det at Søgnen er enig i dette, og at byrådet har hatt rett? 

Jeg antar at opposisjonen bør bestrebe seg på å finne ut av det – også av hensyn til andre som måtte vurdere å velge byrådet i Oslo som sin arbeidsgiver.

Astrid Søgnen har gjort en formidabel innsats for Oslos skoleelever gjennom 18 år. Hun har bidratt til å løfte Osloskolen fra, på mange områder, å være svært dårlig til å bli svært god. Det betyr at hun har bidratt til å gi tusenvis av elever en bedre fremtid enn de ellers ville hatt.

Jeg håper at noen vil takke henne oppriktig for det. 

Byrådets takk virker nokså hyklersk.