Ikke mer styring, men bedre styring av staten

  • 07.09.2012 kl.22:31 i Blogg

22.julikommisjonens rapport har utløst en fornyet debatt om styring av og i staten.

Mange, som arbeider i offentlig sektor, mener at kravene til rapportering og kontroll har gått helt av skaftet.

Erik Solheim sa til Klassekampen i går at de mange reglene som forvaltningen må følge, nærmest kan lamme et departement og skape så mye risikoaversjon at ambisiøse politikere ikke får gjort det de vil. I dag får han delvis støtte av meg og andre tidligere statsråder.

Selv har jeg - sammen med Morten Kinander i Civita - tatt opp det vi mener er uheldige sider ved Riksrevisjonens rolle.

Umiddelbart skulle man kanskje tro at 22.julikommisjonens rapport er en appell om det motsatte - nemlig flere regler:  Noe sviktet. Staten greide ikke å "levere" de "resultatene" den skulle "levere" - og da vil ryggmargsrefleksen hos mange være et ønske om flere regler og rutiner og mer kontroll. Slik reagerer i alle fall ofte den politiske opposisjonen, mediene og de som har særlige interesser i vedkommende sak. For å si det veldig enkelt: Et brev som besvares for sent, vil uvilkårlig føre til krav om en regel som setter grenser for hvor sent et brev kan besvares.

Men det som ser ut som en diskrepans mellom 22.julikommisjonen og Solheim, behøver ikke å være det. Flere regler og mer styring er ikke det samme som bedre styring, og dette er 22.julikommisjonens poeng: Kommisjonen understreker at det ikke nødvendigvis er noe i galt med ressursene, planene eller reglene - men kanskje snarere med ledelse, kultur og holdninger.

Spørsmålet er likevel om den dårlige kulturen og de dårlige holdningene kan ha en sammenheng med de mange reglene?

En hypotese kan nemlig være at sjansen og redselen for å gjøre feil er blitt så stor at det nå skapes en slags fryktkultur i forvaltningen - hvor det for mange blir viktigere å redde sitt eget skinn enn å ta risiko, stikke hodet frem og tre i karakter?

Det er vel dette som er Erik Solheims poeng, og det er ikke et poeng å kimse av. Er det sant, vil det nemlig ikke bare hemme evnen til å klekke ut og gjennomføre store politiske planer - det vil også hemme evnen til å sikre den beredskap og gjennomføre de tiltak som skal til når katastrofen inntreffer, slik den gjorde 22.juli 2011.

Men hva snakker vi egentlig om?

Litt overfladisk kan vi kanskje oppsummere det slik:

På slutten av 1970-tallet spilte den norske reguleringsøkonomien fallitt, og vi gikk inn i den såkalte nyliberale perioden, der markeder og lovgivning ble deregulert og liberalisert. I hvilken grad dette systemskiftet var ideologisk eller mer praktisk begrunnet kan diskuteres. De fleste forskere i Norge ser ut til å mene at skiftet i Norge i alle fall var mindre ideologisk begrunnet enn de tilsvarende skiftene i en del andre land.

Den praktiske begrunnelsen kan deles i to: Dels ble det knapphet på penger - man kunne ikke bare fortsette å bevilge stadig mer til forvaltningen (hvilket selvsagt gjaldt mindre for Norge enn våre naboland) - dels oppdaget man at man ikke nådde målene. For å si det litt for enkelt: Det hjelper ikke at barna går på skolen hver dag, hvis de ikke lærer å lese.

I offentlig sektor besto systemskiftet i en gradvis overgang fra regelstyring til mål- og resultatstyring, som er det mange kaller NPM. Som det het i et dokument fra den gang::

"Ett virkemiddel i denne prosessen var innføring av målstyring, resultatorientering og virksomhetsplanlegging i offentlig sektor. (...)  -Vi er inne i en utvikling der regelstyring og styring i form av detaljerte direktiver om innsatsfaktorer fra overordnet nivå må vike for styring gjennom fastsetting av mål og krav om resultater. Denne nye linjen er basert på en erkjennelse av at den delen av organisasjonen som har ansvar for driften og som utgjør kontaktflaten mot brukerne, har de beste forutsetninger for å planlegge og detaljstyre sin egen virksomhet."

Overgangen fra mindre vekt på regelstyring til mer vekt på målstyring var vanskelig: Profesjonskulturen likte ikke ledelse (og noen gjør det fortsatt ikke), og for mange ble møtet med "managementkulturen" brutalt. I dag er ledelse mer akseptert - både i mediene, i kultursektoren, innen utdanning og helse.

Sett i stort var dette skiftet åpenbart riktig. Det hjelper ikke å følge reglene uten nærmere refleksjon, hvis man ikke vet hva målene er, ikke når målene eller ikke vet hvilke mål man har. På den annen side er det selvsagt heller ikke motsatt; at man kan bruke de virkemidlene man vil, bare man når målene. I praksis har det derfor uansett alltid vært masse regler, men selve styringsformen har blitt mer konsentrert om å nå mål.

Så hva klager de på, de som i dag mener det er for mye regler?

I hovedsak er det to ting det klages på:

For det første er det mange steder i offentlig sektor stor frustrasjon over alle rapporteringskravene som nå fremmes. Skal overordnet myndighet - og i siste instans politikerne og borgerne - vite om målene nås, må det undersøkes nærmere. Spørsmålet mange stiller seg, etter min mening med rette, er om denne rapporteringen har tatt overhånd. Kanskje må det rapporteres for mye, om for små ting, for ofte.

For det andre, og dette er vel Solheims poeng, er det fortsatt mange regler å følge. Det er nemlig ikke slik at målstyringen overflødiggjorde reglene. Snarere er det vel et spørsmål om vi nå er i ferd med å få et system der det i praksis er snakk om både målstyring og regelstyring.

Det er mange dyktige mennesker i forvaltningen, og i departementene vil de gjerne hjelpe statsrådene med å utvikle og kvalitetssikre politikk og å gjennomføre politikk. For å ta et politisk ukontroversielt eksempel (som det er mange av i norsk politikk): Hvis kunnskapsministeren vil redusere frafallet i videregående opplæring, har hun alle de politiske partiene med seg. Men oppgaven har vist seg å være svært vanskelig. Det krever kompetanse og oppfinnsomhet for å finne løsninger på frafallsproblemet. Det igjen krever en kultur som oppmuntrer til denslags - en slags finne på-kultur. Men hvis man da i virkeligheten befinner seg i en passe på-kultur - en revisorkultur - er det ikke sikkert det er så lett å finne løsninger på problemet. Til gjengjeld kan det hende at man er veldig flink til å følge reglene.

Og reglene er mange: Et departement må i hvert fall forholde seg til forvaltningsloven, offentlighetsloven, arbeidsmiljøloven, tjenestemannsloven, hovedavtalen, etiske retningslinjer og statens økonomireglement - for å nevne noe. Jeg er uenig med Erik Solheim i at man nærmest er tvunget til å må bryte reglene for å få til noe. Men det bør bli stadig klarere at det å være statsråd hverken er en lek eller et teater som settes opp av hensyn til de politiske kommentatorene. Dette skrev jeg litt om på bloggen min forleden.

Jeg tror det er riktig å si at alle regjeringer siden Willoch-regjeringen, som kom i 1981, har vært opptatt av forvaltningspolitikk - om enn kanskje i det stille, fordi få andre har vært interessert. De har villet "fornye" og  "modernisere" staten. Ordene har vært litt forskjellig, og vektleggingen har nok vært litt ulik - men det underliggende temaet har vært det samme: Hvis ikke staten styres godt, kan staten ikke greie å gjøre det den skal.

De er mye å ta stilling til: Hvilke organisasjonsformer skal man velge? Hva skal tilknytningen til departementene være - skal det være direkte underliggende etater eller egne juridiske enheter? Skal det være etater, særlovselskaper, aksjeselskaper? Skal private slippes inn på eiersiden?

Og hvilke styringsvirkemidler skal man bruke? Organisatoriske, økonomiske, juridiske (regler, altså) eller pedagogiske? Selv valgte jeg f.eks., som utdanningsminister, å satse på et pedagogisk system, dvs. et informasjonssystem: Jeg ønsket å få frem informasjon om relevante resultater av skolenes arbeid som grunnlag for opplysning, debatt, læring og endring blant borgerne generelt, foreldre, lærere og rektorer, og politikerne.

Endelig er det et vell av kontrollmekanismer og -organer som sjekker hvordan det går: Krav om selvrapportering, tilsyn, ombud, direktorater, fylkesmenn, kontrollkomite og Riksrevisjonen - for bare å nevne noen. Og her skal det ikke bare kontrolleres om man følger lover og regler - men også om man oppfyller mange ideelle fordringer om likestilling, miljø, språkpolitikk, seniorpolitikk, HMS osv.

Noen mener at tiden som går med til å følge alle disse lovene og reglene - og å forholde seg til kontrollorganene - ikke står i et rimelig forhold til hva som oppnås med det rådende regimet eller de målene man faktisk forsøker å nå.

Det kan det være noe i.

Men viktigere enn å konkludere er det nå å ha en åpen holdning.

22.julikommisjonens rapport har vist oss at noe er veldig galt.

Noe må endres.

Politikk er alvor. Ledelse er vanskelig. Dessuten er vi blitt vant til å lage stadig flere regler og rutiner for å sikre oss mot feil.

Kanskje er det på tide å spørre om det fortsatt er veien å gå - eller om vi allerede har så mange regler og rutiner at det hindrer god ledelse og skaper dårlig kultur.

Målstyring er bra.

Målstyring kombinert med ekstremt mange regler kan kanskje bli for mye.

 

 

hits